Rabu, 23 Januari 2013

ANALISIS KEBIJAKAN KEMENTERIAN KESEHATAN TENTANG RETENSI SDM KESEHATAN DI DAERAH TERPENCIL DI INDONESIA


ANALISIS KEBIJAKAN KEMENTERIAN KESEHATAN TENTANG RETENSI SDM KESEHATAN DI DAERAH TERPENCIL DI INDONESIA

A.   Pendahuluan
Permasalahan distribusi tenaga kesehatan masih merupakan isu yang sampai saat ini masih ada dalam sistem kesehatan di dunia, tidak terkecuali Indonesia. Indonesia yang merupakan negara kepulauan terdiri dari pulau-pulau yang tersebar dari Sabang sampai Merauke. Terutama pulau-pulau terluar dan daerah-daerah terpencil serta daerah perbatasan yang menjadi perhatian pemerintah pusat karena memiliki keterbatasan – keterbasan dibandingkan dengan daerah – daerah lain di Indonesia. Memiliki ciri geografis yang khusus antara daerah yang satu dengan daerah yang lainnya dan keadaan sosial ekonomi yang masih menunjukkan perbedaan yang sangat tinggi. Bersamaan dengan kondisi tersebut desentralisasi belum mampu menunjukkan hasil yang diharapkan terutama dalam menyelesaikan permasalahan pemerataan tenaga kesehatan.
Kurangnya minat tenaga kesehatan untuk bekerja di daerah terpencil mempunyai andil yang cukup besar terhadap semakin rumitnya permasalahan berkaitan dengan pemerataan tenaga kesehatan di Indonesia. Namun demikian hal tersebut tidak sepenuhnya dipersalahkan. Pemerintah pusat dan pemerintah daerah harus dapat melihat permasalahan tersebut secara komprehensif. Pemerintah harus dapat menjawab pertanyaan mengapa daerah terpencil tidak diminati oleh tenaga kesehatan? Seberapa besar usaha yang telah dilakukan oleh pemerintah daerah dalam mendukung upaya peningkatan derajat kesehatan masyarakat. Pendekatan yang dilakukan dalam upaya pemerataan tenaga kesehatan selama ini masih berorientasi kepada materi  semata. Dengan beranggapan bahwa dengan gaji dan insentif yang tinggi permasalahan kekurangan tenaga kesehatan di daerah terpencil akan selesai. Upaya untuk mengatasi permasalahan pemerataan tenaga kesehatan di daerah terpencil tidak semata-mata terfokus kepada manusianya saja akan tetapi harus dibarengi dengan upaya untuk membangun sarana dan prasarana yang menunjang. Salah satu hal penting yang merupakan kendala di daerah terpencil adalah ‘akses’. Tanpa adanya akses tenaga kesehatan akan kesulitan mendapatkan informasi. Kebutuhan akan akses mutlak diperlukan. Akses dapat berupa akses fisik seperti transportasi, sarana jalan yang memadai yang berguna sebagai sarana yang membantu pada saat akan merujuk pasien ke tingkat pelayanan yang lebih tinggi. Akses lain yang tidak kalah pentingnya adalah kebutuhan akses akan informasi terbaru baik tentang perkembangan ilmu pengetahuan maupun tentang perkembangan informasi global. Kebutuhan akan sarana dan prasarana ini tidak akan mampu ditanggani sendiri oleh Kementerian Kesehatan. Pemerintah pusat perlu mendorong pembangunan di daerah agar anggaran yang telah dikeluarkan untuk membiayai program pemerataan tenaga kesehatan di daerah terpencil tidak sia-sia.
Disadari atau tidak Kementerian Kesehatan bukanlah kementerian “super power” yang dapat dengan leluasa bergerak di daerah. Oleh sebab itu tidak bisa berjalan sendiri dengan hanya mengandalkan peraturan menteri atau keputusan menteri semata. Dalam hal ini Kementerian Kesehatan perlu menggandeng Kementerian Dalam Negeri dalam mensosialisakan untuk suksesnya suatu kebijakan yang akan diterapkan di daerah. Perlunya pendampingan ke berbagai daerah terhadap kebijakan yang telah digulirkan untuk mendapatkan prioritas dalam pembangunan daerah. Kaitannya dengan peran otonomi daerah perlu juga ditinjau kembali PP nomor 38 Tahun 2007 Bidang Kesehatan, karena dalam peraturan tersebut belum secara tegas dan terperinci mengatur peran pemerintah provinsi/kabupaten/kota khususnya dalam manajemen sdm kesehatan. Dengan demikian diharapkan pemerintah daerah dapat dengan “leluasa” mengatur dan berinovasi menentukan arah dan nasib tenaga kesehatan di wilayahnya.
Upaya melibatkan stake holder setempat sudah semestinya dilakukan mulai dari proses perencanaan sampai dengan evaluasi . Perlunya kemitraan (partnership) untuk melakukan analisis situasi daerah setempat untuk mendapatkan keadaan daerah secara akurat dan sesuai dengan kondisi realita yang ada. Diiharapkan dapat menampung seluruh masukkan yang menggambarkan kebutuhan tiap-tiap daerah serta dapat mengakomodasi permasalahan yang ada sesuai dengan latar belakang sosial ekonomi dan kondisi geografis. Nantinya intervensi kebijakannya pun disesuaikan dengan permasalahan tiap-tiap daerah, tidak digeneralisir antar satu daerah dengan daerah yang lain. Sebagai contoh pembiayaan yang ada di daerah Timur Indonesia akan sangat berbeda dibandingkan di Sumatera. Juga di Kalimantan akan berbeda dengan daerah Sulawesi. Peran daerah dalam peraturan menteri kesehatan tentang perencanaan tenaga kesehatan hanya sebatas penghitungan kebutuhan jumlah tenaga kesehatan. Penghitungan jumlah kebutuhan tenaga yang digunakan tersebut berdasarkan ratio tenaga kesehan terhadap jumlah penduduk di satu wilayah. Penghitungan berdasarkan ratio akan sangat cocok apabila digunakan pada daerah dengan penduduk dengan penyebaran yang ideal. Artinya antara jumlah penduduk dengan luas wilayah tidak terlalu jarang. Yang menjadi pertanyaan adalah apakah penghitungan berdasarkan ratio dapat diterapkan di semua wilayah Indonesia? Apakah penghitungan berdasarkan ratio yang ideal di suatu wilayah dapat dipastikan bahwa coverage pelayanan kesehatan masyarakat terpencil sudah terjangkau?



B.   Rumusan Permasalahan
Atas dasar beberapa hal yang telah dipaparkan di atas maka penulis bermaksud mengangkat permasalahan-permasalahan yang mungkin dapat dipertimbangkan sebagai bahan masukan dalam rangka melihat kembali kebijakan yang sedang berjalan untuk perbaikan ke depan.

C.   Tujuan
Tujuan penulisan analisis kebijakan ini adalah :
1.    Memberikan masukan kebijakan dan rekomendasi yang menyangkut implementasi kebijakan terkait dengan retensi SDM Kesehatan di daerah terpencil, perbatasan, dan kepulauan.
2.    Menyampaikan usulan beberapa opsi kebijakan, penyempurnaan instrumen kebijakan serta kebutuhan studi kebijakan dalam rangka penyelesaian masalah/isu kebijakan terkait dengan retensi SDM Kesehatan di daerah terpencil, perbatasan, dan kepulauan.

D.   Mengapa Analisis Situasi penting dalam konteks Kebijakan?
Kebijakan distribusi tenaga kesehatan di Indonesia telah masuk dalam agenda Program 100 hari Tahun 2009 Kementerian Kesehatan. Kebijakan tersebut tertuang dalam permenkes/kepmenkes yang merupakan awal dicanangkannya program tentang pemberian insentif tenaga kesehatan strategis di Daerah Terpencil, Perbatasan, dan Kepulauan (DTPK). Program tersebut merupakan salah satu program yang mendapatkan prioritas. Kementerian Kesehatan mewujudkan program yang telah dicanangkan oleh pemerintah yang bertujuan mengatasi permasalahan pemerataan tenaga kesehatan di daerah terpencil dengan harapan tenaga kesehatan bisa bertahan lebih lama di daerah terpencil sehingga dapat memberikan pelayanan kesehatan dasar, promosi kesehatan kepada masyarakat secara berkesinambungan. Kebijakan tersebut tertuang dalam Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 1235/MENKES/SK/XII/2007 Tentang Pemberian Insentif Bagi Sumber Daya Manusia Kesehatan yang Melaksanakan Penugasan Khusus dan Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia NOMOR 156/Menkes/SK/I/2010 Tentang Pemberian Insentif Bagi Tenaga Kesehatan Dalam Rangka Penugasan Khusus Di Puskesmas Daerah Terpencil, Perbatasan Dan Kepulauan. Keputusan menteri tersebut merupakan langkah awal pemerintah pusat dalam rangka memberikan reward dan insentif kepada tenaga kesehatan yang bekerja di daerah terpencil. Diharapkan mereka dapat bekerja dengan penuh semangat dan mampu melayani masyarakat dengan optimal.
Keputusan menteri tersebut pada akhirnya diharapkan mampu meningkatkan derajat kesehatan masyarakat, oleh karenanya ia harus merupakan hasil masukan dari berbagai pihak dan dalam rangka menghindari asumsi dari masyarakat dan pelaku di bidang kesehatan bahwa keputusan menteri tersebut adalah sebuah kebijakan yang instan yang berorientasi pada pencapaian tujuan yang sesaat, yang dikhawatirkan akan memiliki dampak negatif terhadap keuangan negara. Kekhawatiran akan sebuah program yang sarat muatan politis dan hanya merupakan sebuah proyek mercu suar belaka untuk tujuan elektabilitas dan popularitas yang seakan-akan berpihak pada kepentingan masyarakat umum, akan tidak begitu terlihat manakala kebijakan tersebut benar-benar direncanakan dengan baik. Pola penerapan kebijakan yang bersifat top down masih sangat terlihat pada keputusan menteri tersebut. Peran daerah tidak cukup diberi kebebasan dalam menentukan cara dan metode sesuai dengan situasi dan masalah yang dihadapi masing-masing daerah. Daerah tidak mempunyai cukup pedoman dalam melakukan inovasi-inovasi tersebut karena dikondisikan untuk tidak dapat melakukan inovasi-inovasi untuk mengatasi permasalahan tenaga kesehatan dengan cara mereka sendiri. Hal ini dapat dilihat di sebagian besar daerah masih mengandalkan pemerintah pusat dalam hal pendanaan maupun ide – ide untuk kemajuan di bidang kesehatan. Dinas kesehatan idealnya membuat petunjuk teknis tentang pengaturan tenaga kesehatan sesuai dengan kondisi daerahnya berupa petunjuk teknis atau standar operasional prosedur (SOP), namun kenyataannya peraturan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat tidak ditindaklanjuti dengan dikeluarkannya petunjuk teknis atau peraturan kepala dinas setempat akibatnya timbul penafsiran yang beragam dalam pelaksanaannya di lapangan. Hal ini terjadi karena dalam peraturan yang ada hal – hal seperti telah disebutkan sebelumnya tidak dijelaskan secara terperinci.
Anggaran untuk pemberian insentif bagi tenaga kesehatan di daerah terpencil dibiayai dari dana APBN dan APBD. Pembagian besaran dana yang dialokasikan dari APBN dan APBD untuk pembiayaan ini tidak diterangkan secara eksplisit dalam peraturan ini. Sehingga tidak secara jelas berapa persen dana dari APBN dan berapa persen dana dari APBD untuk tiap – tiap daerah. Ketentuan tentang besaran APBD tiap - tiap daerah menentukan keberhasilan program pemerataan tenaga kesehatan di daerah terpencil. Sehingga pemerintah dapat mendorong pemerintah daerah dengan PAD yang besar akan mengalokasikan dalam APBDnya untuk sektor kesehatan.
Penambahanan peran daerah dalam membuat SOP atau juknis yang ada harus lebih ditingkatkan mulai proses perencanaan sampai dengan evaluasi dan monitoring tingkat daerah. Penguatan peran monitoring dan evaluasi di tingkat daerah sangat berdampak pada keberhasilan program secara nasional. Monitoring yang selama ini dilakukan sangat mengandalkan laporan yang bersifat kuantitatif. Sehingga mempunyai kesan bahwa monitoring berjalan merupakan pekerjaan rutinitas.
Kesulitan dalam hal monitoring maupun koordinasi dapat dikurangi apabila penugasan khusus tenaga kesehatan di daerah terpencil dilakukan secara ‘team work’. Apabila penugasan khusus dilakukan secara tim memudahkan dalam koordinasi dan keberlangsungan tenaga kesehatan yang bertugas melayani masyarakat di fasilitas kesehatan. Seorang koordinasi tim yang akan mengatur jadwal tiap-tiap anggota tim yang lain. Sebuah tim penugasan khusus mempunyai kewenangan penuh dalam melakukan pelayanan terhadap masyarakat karena sudah dibekali dan berdasarkan standar pelayanan yang jelas dan baik. Permen/Kepmen yang ada masih didominasi struktur organisasi birokrasi, dengan prosedur yang panjang dan rumit. Dengan situasi dan kondisi di lapangan yang sangat dinamis perlu pertimbangkan sebuah sistem dengan struktur organisasi adhocracy, artinya bahwa sebuah pelayanan kesehatan di suatu daerah terpencil dijalankan melalui penugasan secara tim (bukan individu) untuk mengakomodasi kebutuhan pelayanan kesehatan yang berkelanjutan dan rotasi tenaga kesehatan yang bertugas dalam rangka refreshing dan mengurangi kejenuhan.
Leading sector dalam hal ini adalah Badan Perencanaan dan Pengembangan Sumber Daya Manusia Kesehatan Kementerian Kesehatan perlu merangkul lebih stake holder dari Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan dan juga universitas-universitas yang mencetak tenaga kesehatan/kedokteran untuk menyiapkan kurikulum yang berbasis kompetensi di daerah terpencil untuk memperkenalkan bidang kerja yang mungkin dihadapi oleh peserta didik nantinya. Kebijakan rekrutmen tenaga kesehatan dapat dimulai sejak seleksi masuk perguruan tinggi terhadap calon peserta didik yang harus memperhatikan daerah asal terutama dari daerah-daerah yang masih membutuhkan tenaga kesehatan khususnya dokter selanjutnya diarahkan bisa mengabdi di daerahnya berasal.
Dalam rangka mempromosikan agar daerah terpencil lebih diminati dan mendapat sambutan yang baik dari masyarkat perlu sekiranya pemerintah pusat ataupun daerah memberikan penghargaan kepada “tenaga kesehatan daerah terpencil teladan”  pada even-even tingkat daerah maupun nasional, sehingga dapat memacu tenaga kesehatan yang lain untuk bekerja dengan baik.
Ada beberapa hal yang menjadi dasar untuk bahan perbaikan kebijakan khususnya tentang pemerataan tenaga dokter di daerah terpencil. Kebijakan mengenai dokter tidak tetap yang bekerja dalam jangka yang pendek tidak sejalan dengan program yang dikembangkan oleh asosiasi profesi, terutama yang berkaitan dengan continuing professional development (CPD). Dari sisi kesempatan kerja, keberadaan tenaga kesehatan dalam jangka yang pendek tidak memungkinkan mereka untuk mendapatkan kesempatan untuk bekerja secara efektif. Keanggotaan dalam asosiasi profesi juga memiliki limit waktu tertentu, sehingga jika kontrak kerja tidak sesuai dengan limit waktu tersebut, maka, tenaga kesehatan yang ditempatkan tidak dapat menjadi anggota asosiasi profesi daerah. Bagi asosiasi rumah sakit, kontinyuitas pelayanan adalah kunci sukses dalam pengembangan rumah sakit. Namun demikian, kontinyuitas akan mendapat tantangan jika tenaga kesehatan tidak dijamin keberadaannya di satu rumah sakit. Terlebih jika keberadaan tenaga kesehatan hanya dalam kurun waktu yang sangat pendek dan tidak ada fase over-lapping dengan penggantinya, maka kontinyuitas pelayanan menjadi tidak terjamin sama sekali. Bagi regulator, dalam hal ini Dinas Kesehatan, keberadaan dokter dalam jangka pendek dapat menyulitkan pendataan dan pengelolaan tenaga serta terjaminnya kontinyuitas pasokan tenaga kesehatan.


E.    Rekomendasi
Untuk menyempurnakan penerapan kebijakan retensi tenaga kesehatan di DTPK, terdapat beberapa masukan tentang kebijakan retensi sdm kesehatan antara lain:
1.   Peningkatan Koordinasi antara Kementerian Kesehatan, Propinsi dan Kabupaten tentang Standar Pelayanan Kesehatan di DTPK
Dalam penyelenggaraan pelayanan kesehatan di DTPK diperlukan kebijakan tentang standar pelayanan kesehatan yang spesifik untuk DTPK yang didukung oleh standar sarana dan prasarana dengan mempertimbangkan kondisi geografis wilayah. Hal lain yang perlu dipertimbangkan adalah kondisi geografis yang memiliki perbatasan dengan negara tetangga. Penekanan daerah agar lebih berperan dalam konteks otonomi daerah sebagai kelengkapan pelaksanaan PP 38 tahun 2007 (Bidang Kesehatan). Diperlukan kebijakan tentang standar kompetensi spesifik bagi tenaga kesehatan yang dibutuhkan di DTPK, standar ini harus disusun berdasarkan kebijakan tentang standar pelayanan kesehatan spesifik dan standar tenaga kesehatan strategis di DTPK.
2.   Pola Rekrutmen dan Orientasi Tenaga Kesehatan di DTPK
Diperlukan penyempurnaan kebijakan rekrutmen tenaga kesehatan yang ada saat ini sehingga mampu mengikat tenaga kesehatan yang baru lulus secara sukarela untuk ditempatkan di DTPK. Kebijakan rekrutmen yang baru ini harus mencakup persetujuan sukarela untuk ditempatkan di DTPK dengan menggunakan strategi sejak pertengahan masa pendidikan dan pada saat baru lulus. Untuk pelaksanaannya diperlukan kebijakan tentang standar insentif yang dikaitkan dengan kesediaannya mengikatkan diri untuk jangka waktu tertentu. Di samping itu pemenuhan kompetensi dapat juga diperoleh melalui pelatihan untuk tenaga kesehatan yang sudah ditempatkan. Untuk itu diperlukan kebijakan pelatihan spesifik bagi tenaga kesehatan di DTPK.
3.   Pemenuhan Kurikulum Berbasis Kompetensi Tenaga Kesehatan DTPK
Kebijakan tentang standar kurikulum berbasis kompetensi spesifik bagi tenaga kesehatan di DTPK kepada institusi yang bertanggung jawab terhadap pendidikan dan pelatihan tenaga kesehatan melalui kerja sama dengan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. Identifikasi terhadap kebutuhan muatan tambahan dalam kurikulum pendidikan formal tenaga kesehatan. Muatan tambahan kurikulum tersebut akan memberikan kontribusi positif dalam memproduksi lulusan yang memiliki kompetensi yang spesifik untuk memenuhi kebutuhan pelayanan kesehatan di DTPK.
4.   Penguatan Manajemen SDM Kesehatan DTPK di Daerah
Perlu disosialisasikan kembali secara intensif kebijakan tentang pedoman perencanaan kebutuhan tenaga kesehatan di DTPK yang spesifik yang tercantum dalam Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor : 81/Menkes/Sk/I/2004 Tentang Pedoman Penyusunan Perencanaan Sumber Daya Manusia Kesehatan Di Tingkat Propinsi, Kabupaten/Kota  Serta Rumah Sakit, yang mencakup jenis, jumlah maupun keterampilan yang dibutuhkan dalam bentuk paket (skill mixed) dengan mempertimbangkan permasalahan geografi, spasial dan densitas tenaga kesehatan per wilayah.
Kebijakan pemenuhan tenaga kesehatan di DTPK juga melalui strategi penempatan kembali tenaga kesehatan yang sudah ada/PNS dengan mempertimbangkan prosedur, insentif (termasuk insentif non finansial) dan pemberian kompensasi yang menarik seperti kenaikan pangkat istimewa.

5.   Jaminan Pengembangan Karir dan Profesi Pasca Penugasan di DTPK.
Untuk memenuhi kebutuhan tenaga kesehatan di DTPK,  diperlukan kebijakan yang menjamin kejelasan pengembangan karir dan profesi pasca penugasan di DTPK yang dikaitkan dengan lama masa penugasan yang bersangkutan. Kebijakan tersebut harus mencakup kejelasan jaminan untuk menjadi PNS, dan jaminan kesempatan melanjutkan pendidikan ke jenjang yang lebih tinggi.
Untuk menjamin kesempatan melanjutkan pendidikan harus disediakan fasilitas khusus untuk menyesuaikan kemampuan dan pengetahuan akademiknya guna memasuki jenjang pendidikan berikutnya.  Strategi kebijakan tersebut harus menegaskan tentang fasilitas khusus dalam skenario yang atraktif bagi tenaga kesehatan di DTPK.
6.   Studi Kebijakan
a.   Studi kebijakan untuk menentukan standar tenaga kesehatan spesifik DTPK, dengan memperhatikan kondisi geografis dan topografis wilayah.
b.   Dilakukan studi kebijakan tentang kelayakan pemberian insentif, kompensasi dan dukungan fasilitas lainnya untuk penempatan dan pasca penugasan bagi tenaga kesehatan di DTPK.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar